Instrumente im Handlungsfeld Zuwendungen

Instrumente zur Umsetzung von Gender Mainstreaming im Handlungsfeld Zuwendungen

Auf der Fachtagung wurden nicht nur Instrumente zum Handlungsfeld Personalentwicklung, sondern auch zum Handlungsfeld Zuwendungen oder Auftragsvergabe vorgestellt. Das GenderKompetenzZentrum skizzierte einleitend die Strukturen dieses Bereichs und zeigte die wesentlichen Herausforderungen für die Umsetzung von Gender Mainstreaming bei finanzwirksamen Entscheidungen auf.

Ein wichtiger und umfassender Bereich der Zuwendungen ist die öffentliche Leistungsverwaltung. Sie ist abzugrenzen von der Eingriffsverwaltung, die ordnungspolitisch tätig ist, und der Fiskalverwaltung, die öffentliche Gelder für die Verwaltung selber verwaltet. Leistungsverwaltung dient dazu, politisch-gesellschaftliche Ziele gestaltend zu erreichen. Im Mittelpunkt stehen dabei oft Leistungsprogramme, mit denen relativ flexibel finanzielle Mittel und politische Gestaltung verbunden werden können. Solche Programme werden in der Regel durch die Vergabe von Subventionen oder – heute oft weniger negativ konnotiert - durch Zuwendungen in der Form einmaliger oder vertraglich vereinbarter Zahlungen umgesetzt.
In vielen Leistungsprogrammen gibt es bereits Vorgaben zu Gleichstellung als einem zu erreichenden Ziel, also eine Vorgabe zur Umsetzung von GM. In der Sache decken diese Programme ein breites Spektrum von Sachgebieten wie z.B. Infrastruktur, Beschäftigung, Jugendhilfe, Bildung, Kultur und Forschung ab.

Um Gender-Aspekte im Handlungsfeld Zuwendungen zu ermitteln, können drei zentrale Fragen gestellt werden:

• Welche Wirkung auf die Lebensverhältnisse von Menschen ist mit den Zuwendungen beabsichtigt?
• An welche Zielgruppe(n) richten sich Zuwendungen?
• Wer profitiert direkt und wer profitiert indirekt von den Zuwendungen?

Wichtig sind also übergreifend immer Ziele und Wirkungen bei Zuwendungen und Programmen. Analytisch wird hier genau so vorgegangen wie bei der Rechtsetzung: was dort die Gesetzesfolgenabschätzung leisten soll, soll hier die Kosten-Nutzen-Abschätzung ermöglichen. Entscheidend ist es, dabei nach unterschiedlichen Lebenslagen von Frauen und von Männern zu unterscheiden und sich zu fragen, inwieweit Programme selbst dazu beitragen, Geschlechterverhältnisse auf die eine oder andere Art – gleichstellungsfördernd oder eher diskriminierend – zu prägen.

GM wird im Handlungsfeld Zuwendungen bereits in vielen Bereichen umgesetzt. Auf der Tagung ging es um Instrumente für den Bereich Strukturpolitik (mit Schwerpunkt auf Beschäftigung und Qualifizierung) und für den Bereich Jugend.
Diese Bereiche sind besonders interessant, da sie unmittelbare personenbezogene Förderung beinhalten und ein Gender-Bezug daher einfach herzustellen ist und gleichzeitig die Programmförderung hoher politische Gestaltungsfähigkeit besitzt.

Ansatzpunkt: Der Programmzyklus

In der Programmförderung gibt es unterschiedliche Phasen, in denen GM umgesetzt werden kann und – Mainstreaming! – auch durchgängig umgesetzt werden sollte. In jeder Phase können GM-Instrumente eingesetzt werden. Auf der Fachtagung wurde ein exemplarischer Zyklus vorgestellt (siehe dazu die Grafik); er kann weitere Unterpunkte beinhalten. Die auf der Fachtagung vorgestellten Instrumente konnten dann im Programmzyklus entsprechend verortet werden (was Sie als gefettete Bereiche in der Grafik sehen).

In der Diskussion zeigte sich, dass bei Zuwendungen zwei Punkte eine zentrale Rolle spielen. Erstens gibt es zwar Vorgaben, aber es fehlt an Steuerungsinstrumenten, um diese Vorgaben auch umzusetzen. Zweitens ist bei Zuwendungen der Forschungsbereich (z.B. das 6. Rahmenforschungsprogramm der EU) bedeutsam, da hier das Gestaltungspotential für Gender Mainstreaming sehr hoch ist und Forschung eine Schlüsselstellung für die Entwicklung von Gender-Wissen einnimmt. Die Arbeitshilfe Ressortforschung der Bundesregierung hat hier allerdings noch kaum Erfolge gezeitigt. Hier sei noch viel zu tun.

Instrumente und Zuwendungen

Für den Bereich der Programmplanung stellten Peter Prenner (Österreichische Koordinationsstelle für Gender Mainstreaming im Europäischen Sozialfonds (GeM)) und Irene Pimminger ihr Instrument "GeM-Leitfaden zur Umsetzung von Gender Mainstreaming in Programmen" vor. Es ist einer von vielen Bausteinen aus dem GeM-Praxishandbuch Gender Mainstreaming.
Die Arbeit des GeM basiert auf den drei Säulen Information, Vernetzung und Beratung. Instrumente spielen vorrangig bei Beratung eine Rolle. Die Erfahrung mit der 4-GeM-Schritte- Methode hat gezeigt, das insgesamt großer Wert auf Evaluierung gelegt wird, insbesondere in der Phase der Programmplanung. Dennoch werde tatsächlich bei der Programmplanung nur punktuell und nicht systematisch vorgegangen. GeM versucht, das produktiv aufzugreifen. Daher wurde die GeM-Spirale entwickelt, die als Grundlage für die Ausdifferenzierung und Optimierung der 4-GeM-Schritte dient. Um die GM-Umsetzung durchgängig prozesshaft zu ermöglichen, wurde also nicht nur ein Instrument entwickelt, sondern verschiedene Instrumente für jeden Programmabschnitt. Zudem: Um Chancengleichheit in der Programmplanung zu verankern, bedürfe es einer geschlechtersensiblen Gestaltung hinsichtlich der Teilhabedimension, aber auch hinsichtlich den Auswirkungen von Maßnahmen, also der Wirkungsdimension.
Die 4-GeM-Schritte liegen allen Instrumenten zugrunde:

• Analyse
• Ziele
• Umsetzung
• Evaluierung

In jedem Schritt können auch bestehende Instrumente aufgegriffen werden. So lassen sich Analysen in Anlehnung an die 3-R-Methode erstellen, Ziele in der Operationalisierung von Gleichstellungszielen oder Gleichstellungscontrolling definieren, die Umsetzung mit Gender Impact Assessments oder Gender Proofings gestalten, und bei der Evaluierung klassische Evaluationsmethoden gleichstellungsorientiert nutzen. Allerdings: Die Erfahrung des GeM zeigt, dass Instrumente ohne Vorwissen und Motivation nicht angewendet werden können. GM sei nur so gut wie der Kontext, in dem es umgesetzt wird. Ein Mehrwert ist allerdings erfahrungsgemäß darin zu sehen, dass bisher diffuse Arbeitsabläufe verbessert werden.
Anschließend ging es um Fragen nach der Priorisierung von Programmzielen, dem Zusammenhang von Evaluierung und GM-Kompetenz und der Prozesssteuerung. Laut Irene Pimminger könne es nicht zu strategischen Zielkonflikten zwischen dem Gleichstellungsziel und anderen Zielen kommen, da Gleichstellung in jedes Programmziel verankert werden soll, also automatisch integraler Bestandteil sei. GM sei auch hier kein eigener Prozess, sondern Ziel ist es GM in andere "normale" Prozesse zu integrieren.
Von anderer Seite wurde darauf hingewiesen, dass Evaluierung nicht nur abschließend, sondern prozessbegleitend notwendig sei, und deshalb die 4-GeM-Schritte jeweils ergänzt werden könnten. Die Frage nach GM-Kompetenz sei deshalb unabdingbar für die Anwendung eines Instruments und die Steuerung des Ganzen. Offen blieb in dieser Hinsicht, wo und wie Steuerung in den 4-GeM-Schritten verankert sei. Zum Download steht Ihnen hier das diskutierte Instrument und der Vortrag des GeM (PowerPoint-Datei) zur Verfügung.

Ein weiteres Instrument "Bewertungskriterien zu GM im Rahmen des Ziel-3-Begleitbogens für arbeitspolitische Projekte in NRW" für den Programmbereich Bewertung und Auswahl konnte auf der Tagung nicht direkt vorgestellt werden. Das Instrument wurde für die Umsetzung von GM im ESF entwickelt. Nach Auskunft der beiden Entwicklerinnen Karin Linde (Gesellschaft für innovative Beschäftigungsförderung (G.I.B.), Bottrop) und Bettina Vaupel (Zentrum Frau in Beruf und Technik, Castrop-Rauxel) liegen gute Erfahrungen mit dem Einsatz des Instrumentes vor, die relevanten Akteure an der Entwicklung intensiv mitgewirkt haben, so dass hohe Akzeptanz und Praxisrelevanz gewährleistet war. Sie können das Instrument hier herunterladen.

Für den Programmbereich der Evaluation auf Programmebene stellten Dr. Reinhild Schäfer und Elisabeth Helming (beide Deutsches Jugendinstitut dji) das Instrument "Fragebogen zum Stand von Geschlechtergerechtigkeit und Gender Mainstreaming (GM)" vor. Es wurde im Rahmen der Umsetzung von GM im Kinder- und Jugendhilfeplan entwickelt und eingesetzt. Bei der Evaluation auf Programmebene geht es um eine Wirkungsanalyse eines fachlichen Prinzips der Programmvorgabe im Feld der Träger. Laut dji diente der Fragebogen einer Analyse der Organisationsstruktur und erfüllte eine didaktische Funktion, da eine strategische Generierung von Gender-Wissen gefördert oder zumindestens eine Gender-Sensibilisierung erreicht worden sei. Als Schwierigkeit bei der Instrumententwicklung erwies sich die heterogene Struktur der Träger-Ebene, die ein einheitliches Instrument erschwerte.
Debattiert wurde, inwieweit der Fragebogen ganz im Sinne eines Programmzyklus zur Konkretisierung der Programmplanung genutzt werden kann. Auch wurde nach der Ehrlichkeit bei der Beantwortung und den tatsächlichen Effekten und Wirkungen des Fragebogens gefragt. Die Erfahrung hat in diesem Bereich gezeigt, das der Fragebogen innerhalb der alltäglichen Routinen von vielen ausgefüllt worden ist, die Effekte aber je nach Person unterschiedlich einzuschätzen sind. Als hilfreich wurde in diesem Zusammenhang befunden, dass der Fragebogen kaum Möglichkeiten zum Schummeln bietet, sondern im Gegenteil dazu zwingt, sowohl auf individueller als auch auf Organisationsebene nachzudenken.
Bei Interesse an diesem Instrument wenden Sie sich bitte per Mail direkt an Dr. Reinhild Schäfer (rschaefer@dji.de) beim Deutschen Jugendinstitut.

Ergebnis der Debatte auf der Tagung war, das Instrumente regelmäßig an verschiedene Funktionen in der Steuerung von Programmen angepasst werden müssen. Besonders wichtig ist die Anpassung an die konkrete Aufgabe der Zielgruppe je nach Programmzyklus (Programmplanung, Projekt…, Evaluation), damit ein Instrument letztlich als qualitativ hochwertig eingestuft werden kann. Im Handlungsfeld Zuwendungen spielt zudem – stärker als in anderen Handlungsfeldern – eine Abfrage der monetären Gleichstellung eine entscheidende Rolle und sollte deshalb auch in Instrumenten berücksichtigt werden.